I migranti trattenuti per dieci giorni sulla nave “U. Diciotti” hanno diritto al risarcimento dei danni non patrimoniali conseguenti alla privazione della libertà personale.
Questa la conclusione delle Sezioni Unite della Cassazione, con ordinanza del 6 marzo 2025, n. 5992.
Il caso
Il giudizio deciso dal Supremo Collegio origina dalla vicenda, nota alle cronache politiche, di un gruppo di migranti trattenuti sulla nave della Guardia Costiera, “U. Diciotti” dal 16 al 25 agosto 2018, a causa del mancato consenso del Governo italiano all’attracco della imbarcazione nel porto di Catania. Alcuni dei migranti coinvolti si sono rivolti al Tribunale di Roma chiedendo la condanna della Presidenza del Consiglio e del Ministero dell’Interno al risarcimento dei danni non patrimoniali che hanno assunto di aver subito per effetto del trattenimento a bordo e del mancato sbarco.
Il Tribunale ha dichiarato l’assoluta carenza di giurisdizione ritenendo che i comportamenti censurati avessero la natura di atti politici. La Corte d’Appello, pur ritenendo sussistere la giurisdizione ordinaria, ha tuttavia respinto nel merito la domanda degli appellanti in difetto della colpa della Pubblica Amministrazione.
Hanno proposto ricorso per cassazione i migranti – censurando la sentenza di merito per il mancato accoglimento della domanda risarcitoria – e ricorso incidentale (condizionato) l’Amministrazione, con riguardo alla questione della giurisdizione.
La giurisdizione
Le Sezioni Unite, esaminando in via preliminare il ricorso incidentale, confermano la sussistenza della giurisdizione ordinaria, escludendo che “nei comportamenti indicati a fondamento della pretesa risarcitoria possano ravvisarsi i tratti tipologici dell'atto politico per così dire «puro», come tale sottratto al sindacato giurisdizionale”.
Il Supremo Collegio ribadisce il principio secondo cui “gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall'ordinamento tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto” (in questi termini la Corte Costituzionale, sentenza n. 81 del 2012).
Venendo in gioco “i diritti fondamentali dei cittadini (o stranieri), costituzionalmente tutelati”, la Corte esclude che “il rifiuto dell’autorizzazione allo sbarco dei migranti soccorsi in mare protratto per dieci giorni possa considerarsi quale atto politico sottratto al controllo giurisdizionale”. Si è, infatti, in presenza di un atto espressione di una funzione amministrativa che, seppur da svolgere in attuazione di un indirizzo politico, è limitata da una regolamentazione, nazionale e internazionale.
La violazione delle disposizioni nazionali e internazionali in materia di soccorso in mare
Affermata la giurisdizione in capo al Giudice Ordinario, le Sezioni Unite sottopongono a critica gli snodi motivazionali della Corte d’Appello, passando in rassegna gli elementi fondanti la responsabilità risarcitoria in capo all’autorità governativa.
L’ordinanza muove dalla ricognizione del quadro normativo all’interno del quale si collocava la vicenda, rilevando che:
Specificamente, la Convenzione di Amburgo “obbliga gli Stati costieri ad assicurare un servizio di “Search and Rescue” nelle zone marittime di competenza, ripartite d’intesa tra gli stessi, ed a coordinare tra di loro i vari servizi SAR”. A norma dell’art. 3.1.9. della medesima Convenzione, lo Stato responsabile del soccorso “deve organizzare lo sbarco «nel più breve tempo ragionevolmente possibile» …, fornendo un luogo sicuro in cui terminare le operazioni di soccorso; è solo con la concreta indicazione del POS, e con il successivo arrivo dei naufraghi nel luogo sicuro designato, che, infatti, l'attività di Search and Rescue può considerarsi conclusa”.
Dal canto suo, la Risoluzione MSC. 167(78) del 20 maggio 2004 (Linee guida sul trattamento delle persone soccorse in mare) esclude che la nave stessa possa esser considerata un “luogo sicuro” (POS), se non temporaneamente (par. 6.13.) (in questi termini, Cass. pen. 16 gennaio 2020, n. 6626, relativa al “caso Rackete”; v. anche Cons. Stato, 25 febbraio 2025, n. 1615).
Così ricostruito il dato normativo di riferimento, la Corte evidenza che, nel caso di specie, “le operazioni di soccorso erano state di fatto assunte sotto la responsabilità di una autorità SAR italiana, la quale era tenuta in base alle norme convenzionali a portarle a termine, organizzando lo sbarco, «nel più breve tempo ragionevolmente possibile»”.
Conclude quindi che “la mancata tempestiva indicazione del POS, unitamente alla decisione di non far scendere i 177 migranti per cinque giorni sebbene la nave fosse già ormeggiata nel porto di Catania, costituisca una chiara violazione della predetta normativa internazionale”.
Nella prospettiva delle Sezioni Unite, dunque, la Corte d’Appello ha trascurato di considerare che le valutazioni tecniche in merito all’individuazione del punto di sbarco più opportuno prescindono da considerazioni politiche connesse al controllo dei flussi migratori.
La (arbitraria) violazione della libertà personale
L’ordinanza in commento ritiene, sotto altro angolo visuale, doversi verificare se il trattenimento dei migranti a bordo della nave Diciotti integri un’arbitraria restrizione della libertà personale (art. 13 Cost.).
Assume rilievo decisivo, in tal senso, l’art. 5 par. 1 lett. f) della Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali del 1950 (CEDU) il quale “ammette, eccezionalmente, la privazione della libertà personale nella peculiare ipotesi in cui si tratti dell’arresto o della detenzione regolari di una persona per impedirle di entrare illegalmente nel territorio, oppure di una persona contro la quale è in corso un procedimento di espulsione o di estradizione”.
Muovendo dalla disposizione in questione, la Corte esclude che
La limitazione della libertà personale non trovava una base legale nel diritto interno, risultando così violata la riserva di legge e di giurisdizione ex art. 13 Cost.
L’elemento soggettivo
Accertata l’illegittimità dell’atto, la Corte ritiene, ai fini dell’affermazione della responsabilità, doversi indagare la sussistenza dell’elemento soggettivo della colpa in capo alla P.A.
Occorre sul punto evidenziare che la Corte d’Appello aveva fondato l’esclusione della colpa del Governo, sui seguenti argomenti:
La Corte non negarilevanza, quale causa di esclusione della colpevolezza, all’errore scusabile, il quale presuppone, però, “l'inevitabilità dello stesso, determinata da cause oggettive, estranee all'agente”.
Su questa premessa l’ordinanza in esame rileva che “Il riferimento alla «complessità e non univocità della normativa di riferimento» e alla «indeterminatezza normativa, oltre che fattuale, in ordine al riparto delle competenze nell’ambito della generale attività SAR nel Mediterraneo»” si appalesagiustificazione,
Prosegue quindi il Supremo Collegio, dal momento che a fondamento della domanda è posta la lesione del diritto inviolabile alla libertà personale, la “pure consentita flessibilità sulle determinazioni da adottare al momento di individuare il POS e autorizzare allo sbarco” non potrebbe comunque costituire una ragione scriminante della condotta illegittima al di fuori di “ragionevoli limiti temporali”, traducendosi altrimenti “in una misura restrittiva della libertà personale, intollerabile per l’ordinamento costituzionale e sovranazionale”.
Ai fini di escludere la responsabilità civile del Governo non assumerebbe rilievo nemmeno il diniego di autorizzazione a procedere nei confronti del Ministro dell’Interno per il caso "Diciotti". Infatti, sul piano dell’ingiustizia del danno, ex art. 2043 c.c., nella prospettiva del bilanciamento tra gli opposti interessi, l’interesse pubblico sottostante alla condotta (sottratto alla valutazione del giudice penale) non può prevalere su quello individuale che ne risulta leso, incidendo la condotta contestata su diritti della persona inviolabili “e come tali non comprimibili né suscettibili di minorata tutela di compromesso”.
Conclude, sul punto, l’ordinanza che, “Se principio cardine di uno Stato costituzionale di diritto è la giustiziabilità di ogni atto lesivo dei diritti fondamentali della persona, … la sottrazione dell’agire politico a tale sindacato … non può che costituirne l’eccezione, come tale soggetta a interpretazione tassativa e riferibile, dunque, solo alla responsabilità penale”.
La misura risarcitoria
La Cassazione, accertata l’illegittimità della condotta dell’Autorità governativa, ribadisce l’impossibilità di ricondurre il danno non patrimoniale ad un “danno evento”, non rilevando, ai fini risarcitori “la lesione in sé del diritto ma le conseguenze pregiudizievoli che ne derivano”.
È anche vero che “tale prova ben può essere offerta anche a mezzo di presunzioni gravi, precise e concordanti”.
Le Sezioni Unite rilevano, quindi, che “in ipotesi, quale quella di specie, di restrizione della libertà personale, i margini di un ragionamento probatorio di tipo presuntivo, ferma restando la non predicabilità di un danno in re ipsa, risultano particolarmente forti, tanto più per una vicenda dai contorni fattuali chiari come quelli di cui si tratta”. Tanto più “ove si consideri la dimensione eminentemente soggettiva e interiore del pregiudizio che si tratta di risarcire”, all’esistenza del quale non corrisponde sempre “una fenomenologia suscettibile di percezione immediata e, quindi, di conoscenza ad opera delle parti contrapposte al danneggiato”.
In tali casi all’attore è richiesto un puntuale onere di allegazione cui non corrisponde un onere probatorio parimenti ampio.
Su queste premesse le Sezioni Unite rinviano la causa alla Corte d’Appello di Roma ai fini della determinazione della misura risarcitoria spettante ai migranti.